विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको व्यवस्था : संविधानको अपेन्डिसाइटिस्


नेपालको आदिवासी जनजाति आन्दोलनमा पहिचानसहितको स्वायत्त प्रदेश/क्षेत्रको विशेष महत्व छ । आत्मनिर्णयको अधिकारसहितको स्वायत्त प्रदेश/क्षेत्रलाई आदिवासी जनजातिले राज्यद्वारा गरिएको सामाजिक विभाजन र बहिष्करणबाट मुक्त हुने तथा स्थानीय सत्तामा स्वशासन र केद्रद्रीय सत्तामा साझेदारी शासन (संघीयता) को साधनका रुपमा ठानेका थिए । आदिवासी जनजाति आन्दोलनका मागमध्ये यो नै केन्द्रीय माग थियो । त्यसैले आदिवासी जनजातिका लागि पहिचानसहितको संघीयता नै मूल रुपमा राज्यको पुनःसंरचना थियो ।
 
संघीयतामा संघ र प्रदेश/क्षेत्रबीच संविधानद्वारा नै राज्यशक्ति बाँडिएको हुन्छ र त्यसलाई एकात्मक केन्द्रिकृत राज्यव्यवस्थामा जस्तो कुनै पक्षले एकपक्षीय रुपमा खोस्न सक्दैन । यसैलाई स्वायत्तता भनिन्छ । नेपालजस्तो बहुराष्ट्रिय देशमा जातीय भूगोल, स्वशासन र स्वायत्तता एकाकार हुन्छ । यो एक प्रकारको राष्ट्रिय गणराज्यको निर्माण हो । जनजातिहरुले नेपालमा चाहेको नै उदार लोकतन्त्रको सामाजिक न्याय (उत्पीडितको अधिकार) र बहुराष्ट्रिय इन्द्रेनी राष्ट्रवादको मिलन हो । अर्को भाषामा, स्वशासन स्वायत्ततालाई साना समुदायहरुसम्म शक्तिको निक्षेपण गर्ने क्षेत्रीयवाद, संघीयतावाद पनि भन्न सकिन्छ ।
 
उत्तरपूर्वका सात राज्य– आसाम, मेघालय, मणिपुर, मिजोरम, नागाल्याण्डका आदिवासीलाई आ–आफ्नो क्षेत्रमा आफ्नो शासन आफै गर्ने जिल्ला परिषद र क्षेत्रीय परिषद गठन गर्ने अधिकार दिइएको छ ।
अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव
 
संसारका थुप्रै बहुजातीय देशमा उत्पीडित अल्पसंख्यक जातिलाई जातीय स्वशासन/स्वायत्तताको अधिकार प्रदान गरिएको देखिन्छ । मारिया अक्क्रेनले ‘कन्डिसन फर डिफरेन्ट अटोनोमी रेजिम इन द वर्ल्ड’मा ६५ वटा स्वायत्त शासनको नाम दिएका छन् । यसलाई भारतीय संविधानले धारा २४४ (२) बमोजिम छैटौं सूचीमा व्यवस्थित गरेको छ । यो छैटौं सूचीअन्तर्गत उत्तरपूर्वका सात राज्य– आसाम, मेघालय, मणिपुर, मिजोरम, नागाल्याण्डका आदिवासीलाई आ–आफ्नो क्षेत्रमा आफ्नो शासन आफै गर्ने जिल्ला परिषद र क्षेत्रीय परिषद गठन गर्ने अधिकार दिइएको छ । अहिले उत्तर–पूर्वी भारतको आसाममा दुई, मेघालयमा तीन, मिजोरममा तीन, त्रिपुरामा एक र मणिपुरमा पाँच वटा जम्मा गरी १५ जिल्ला परिषद छन् । उक्त क्षेत्रको प्रमुख जातिलाई जिल्ला परिषद र अन्यलाई क्षेत्रीय परिषदको व्यवस्था गरिएको छ । यो वास्तवमा, छुट्टै भाषा, संस्कृति, जाति र भूगोल भएको उत्पीडित समुदायलाई दिइने जातीय स्वायत्त शासन हो ।
महेन्द्रको हुकुमअनुसार २०१९ साउन ४ गते थुम, जिल्ला र अंचलको सीमा कोर्नुअघिको नेपालको नक्सा / सौजन्य: डम्बर चेम्जोङ
 
चीनमा उइगुर, मंगोलियन, हुइ, चुआङ र तिब्बती अल्पसंख्यक जातिका पाँच क्षेत्रीय स्वायत्तता छन् । आदिवासी जातिका अधिकारसम्बन्धी राष्ट्रसंघीय घोषणापत्रको धारा ४ मा आ–आफ्नो क्षेत्रमा आफ्नो शासन आफै गर्ने स्वायत्तता र स्वशासन कायम गर्न पाइने आदिवासी जातिको अधिकारका रुपमा व्यवस्था गरिएको छ । पनामाको कुनायाला कोमार्का, क्यानडाको नुनाभुट र डेनमार्कको ग्रिनल्याण्ड होम रुल यसका केही अन्तर्राष्ट्रिय नमुना हुन् । नेपालमा आदिवासी जनजातिले यही किसिमका स्वायत्त प्रदेश/क्षेत्रको सपना देखेका थिए ।
 
समिति र उच्चस्तरीय आयोगको सुझाव
 
नेपालको विशिष्ट परिस्थितिमा स्वायत्तताको अवधारणालाई आफ्नै प्रकारले अवलम्बन गरियो । यो पहिलो संविधानसभा, राज्यको पुनःसंरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँड समिति (जसलाई तल समिति भनिनेछ) तथा राज्यको पुनःसंरचना सुझाव उच्चस्तरीय आयोग (जसलाई तल उच्चस्तरीय आयोग भनिनेछ) ले पनि उक्त अवधारणालाई आत्मसात् गरे । त्यसैले समिति र उच्चस्तरीय आयोगले संघीय प्रदेश/क्षेत्र निर्धारणका लागि पहिचान (पाँच आधार) र सामर्थ्य (चार आधार) को सिद्धान्त निर्माण गरे । यही सिद्धान्तको जगमा टेकेर समिति र उच्चस्तरीय आयोगले कुल जनसंख्याको १ प्रतिशतभन्दा बढी जनसंख्या भएको भौगोलिक जातिको जनसंख्याको बाहुल्यता वा आधिक्यता (मानव भूगोलको आकारअनुरुप) का आधारमा क्रमशः १४ प्रदेश र १० प्लस १ प्रदेशको संघीयराज्यको खाका प्रस्तुत गरेका थिए । साथै, यही मापदण्डका आधारमा एक प्रतिशतभन्दा कम जनसंख्या भएको जातिका लागि समितिले २२ स्वायत्त क्षेत्र र उच्चस्तरीय आयोगले २२ लगायत नेपाल सरकारले मान्यता दिएको तथा ५९ जनजातिको अवस्था हेरी विशेष संरचना बनाउन सकिने प्रस्ताव गरेको थियो । यस्तो प्रदेश/क्षेत्रमा दुई कार्यकाल सम्बन्धित बाहुल्य जातिको प्रमुख हुने र आत्मनिर्णयको अधिकार प्रयोग गर्नसक्ने प्रस्ताव समेत गरिएको थियो ।
 
चीनमा उइगुर, मंगोलियन, हुइ, चुआङ र तिब्बती अल्पसंख्यक जातिका पाँच क्षेत्रीय स्वायत्तता छन् ।
नयाँ संविधानमा विशेष संरचनाको व्यवस्था
नयाँ संविधानको धारा ५६ (१) बमोजिम संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुनेछ । धारा ५६ (४) बमोजिम स्थानीय तहअन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्लासभा रहने छन् भनिएको छ । धारा ५६(५) मा सामाजिक सांस्कृतिक वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्नसकिने व्यवस्था रहेको छ । तर उक्त व्यवस्थाअन्तर्गतको विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रलाई स्थानीय तह कतै भनिएको छैन । अतः यो संविधानअनुसार विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र भनेको कुन तह हो, स्पष्ट हुँदैन ।
 
उक्त धारा ५६ को प्रयोजनका लागि संविधानको धारा २९५ (३) अनुसार स्थानीय तहको संख्या र सिमाना निर्धारण गर्न “गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या र सिमाना निर्धारण गर्नका लागि नेपाल सरकारले आयोग” गठन गर्ने व्यवस्था छ । नेपाल सरकारले कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्ड समेत तोकेर स्थानीय तह “गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या र सिमाना निर्धारण आयोग” गठन गरिसकेको छ । यसले आफ्नो काम थालिसकेको छ ।
 
विशेष संरचनाः स्थानीय तहकोे अपेन्डिसाइटिस्
नयाँ संविधानमा विशेष संरचनाको भूमिका पनि स्पष्ट छैन । गाउँपालिका र नगरपालिकाको भूमिका सम्बन्धमा संविधानको धारा ८६ मा स्पष्ट गरिएको छ कि संघीय संसदको माथिल्लो सदन–राष्ट्रिय सभाको गठन प्रदेश सदस्य, स्थानीय गाउँपालिकाका अध्यक्ष/उपाध्यक्ष तथा नगरपालिकाको प्रमुख/उपप्रमुख मतदाता रहेको निर्वाचक मण्डलबाट हुन्छ । त्यस्तै, धारा ६२ बमोजिम राष्ट्रपति/उपराष्ट्रपतिको निर्वाचन गर्नु राष्ट्रिय सभासहितको संघीय संसद र प्रदेश सभाका सदस्य मतदाता रहेको निर्वाचक मण्डलबाट हुनुपर्छ । संघीय संसदको माथिल्लो सदन–राष्ट्रियसभाको गठन र राष्ट्रपति/उपराष्ट्रपतिको निर्वाचन गर्नका लागि स्थानीय तह–गाउँपालिका र नगरपालिका अनिवार्य अङ्ग हुन् । गाउँपालिका र नगरपालिकाको अधिकार संविधानको अनुसूची ८ र ९ मा व्यवस्था गरिएको छ ।
 
आयोगको मापदण्डमा प्रदेश र जिल्लाको सीमा नखल्बलाउने तथा वडा समेत नटुक्राउने अवस्थामा स्वायत्त क्षेत्रका लागि उच्चस्तरीय आयोगले सिफारिस कसरी लागू हुन्छ ? चेपाङ, थामी, बरामु, थकाली, छन्त्याल, कुमाल, दनुवार, माझी, याक्खा, सुनुवार जनजातिको पनि एकीकृत स्वायत्त क्षेत्र बन्दैन ।
यहाँ विचारणीय कुरा के छ भने संविधानको धारा ५६(५) मा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको गठन गर्न सकिने व्यवस्था छ तर यसको विशेष अधिकारको छुट्टै सूचीको व्यवस्था छैन । राष्ट्रियसभा र राष्ट्रपति/उपराष्ट्रपतिको निर्वाचनमा गाउँपालिका र नगरपालिकाको स्पष्ट भूमिका छ तर त्यस प्रकारको भूमिका विशेष संरचनालाई संविधानले दिइएको देखिँदैन । भाग ४ः राज्यको निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्वअन्तर्गत धारा ५१(ग, घ, ञ) लाई कार्यान्वयन गर्नुपर्ने दायित्व राज्यसँग छ । तर यो संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार विशेष संरचनालाई निर्देशक सिद्धान्त र नीति लागू गर्ने अङ्ग र हैसियत प्राप्त छैन । यो संविधानमा विशेष संरचना स्थानीय तहको अपेन्डिसाइटिस्जस्तो मात्र देखिन्छ ।
 
आयोगको कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्ड : संघीयताको मर्म विपरीत
 
स्थानीय तह निर्धारण आयोगलाई मूलतः दुईवटा क्षेत्राधिकार दिइएको छ : १) जिल्लाभित्र कायम हुने गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको उपयुक्त संख्या, सिमाना तथा सोको नामकरण र केन्द्री आयोगमा प्रस्ताव गर्ने, र (२) उक्त प्रस्ताव गर्दा आयोगलाई दिएको मापदण्ड पुरा गरेको क्षेत्रलाई विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको रुपमा सिफारिस गर्न सकिने । आयोगलाई तोकिएको कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्डमा विकेन्द्रीकरणलाई आधार बनाएर सुझाव दिनु भनिएको छ । यसमा संविधानको अनुसूची ८ र ९ का अधिकारहरु स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र हुन्, यिनलाई बेवास्ता गरिएको छ । आयोगको मापदण्डमा प्रदेश र जिल्लाको सीमा नखल्बलाउने तथा वडा समेत नटुक्राउने भन्ने उल्लेख छ । यो अवस्थामा स्वायत्त क्षेत्रका लागि उच्चस्तरीय आयोगले सिफारिस गरेका चेपाङ, थामी, बरामु, थकाली, छन्त्याल, कुमाल, दनुवार, माझी, याक्खा, सुनुवार आदि कुनै जनजातिको पनि एकीकृत स्वायत्त क्षेत्र बन्दैन । सिमाना निर्धारण गर्दा संविधानमा कुनै हैसियतै नभएका जिल्लालाई प्रदेश र स्थानीय तहकै हैसियत प्रदान गरिएको छ ।
 
हिमालमा गाउँपालिकाका लागि १५,००० जनसंख्या, पहाडमा २५,००० जनसंख्या, तराईमा ५०,००० जनसंख्या र नगरपालिकाका लागि हिमालमा २०,००० जनसंख्या, पहाडमा ३५,००० जनसंख्या र तराईमा ७५,००० जनसंख्या हुनुपर्ने तोकिएको छ । यसरी भूगोल नहेरी जनसंख्याका आधारमा गर्दा देशभरिमा स्थानीय तहको संख्या अधिकतम ५६५ मात्र कायम हुने भएको छ । गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको नाममा हिन्दु धार्मिक नाम राखिने सम्भावनालाई पनि नकार्न सकिँदैन ।
 
६ गाविसको थामी स्वायत्त क्षेत्र, ५-६ गाविसको सुनुवार स्वायत्त क्षेत्र, ८ गाविसको चेपाङ स्वायत्त क्षेत्र, ११ गाविसको शेर्पा स्वायत्त क्षेत्र, ६ गाविसको दनुवार स्वायत्त क्षेत्र, २ गाविसको योल्मोपा स्वायत्त क्षेत्र, ४, ५ गाविसको माझी स्वायत्त क्षेत्र बन्न सक्छन् ।
सिद्धान्ततः पहिले विशेष संरचना निर्धारण गर्नुपर्थ्यो तर कार्यनिर्देश सर्तमा त्यसको ठीक उल्टो गाउँपालिका र नगरपालिकाको संख्या र सीमा तोक्ने अनि त्यसभित्र विशेष संरचनाको अस्तित्व खोज्ने काम गरिएको छ । आयोगको कार्यनिर्देशमा विशेष संरचनालाई प्रदेश र जिल्लाभित्र कुनै गाउँपालिका र नगरपालिकामा सीमित गरिएको छ । यसरी आयोगलाई दिइएको कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्ड संघीयताको मान्यता प्रतिकूल हुन गई एकहदसम्म संविधानकै मर्म विपरीत भएको छ । यहाँ संविधानले स्थानीय तह भनेर किटानी नगरेको विशेष संरचनालाई कार्यनिर्देशमार्फत गाउँ/नगरपालिकाभित्र राख्नु राजनीतिक तथा कानुनी दृष्टिले उचित मान्न सकिँदैन ।
 
विशेष संरचना गठनको सम्भावना
 
स्थानीय तह वास्तवमा प्रशासनिक एकाइ हो । हिमाल, पहाडमा सामान्यतया विद्यमान तीन गाविस र तराईमा ५ गाविसलाई एकीकरण गर्नु उपयुक्त हुनेछ । यसो गर्दा नेपालमा करिब ८०० देखि १००० को हाराहारीमा स्थानीय निकाय बन्ने छन् । गाउँपालिका तथा नगरपालिकाले स्थानीय स्वायत्तताको अधिकार उपभोग गर्ने छन् ।
 
विशेष संरचना, विभिन्न जातिका सामाजिक, राजनीतिक, आर्थिक तथा सांस्कृतिक आवश्यकता र आकांक्षाको परिपूर्तिका लागि निर्माण गरिने विशेष प्रकारको पहिचानयुक्त संरचना हो । यसले एक किसिमको जातीय स्वायत्तताको अधिकार उपभोग गर्नेछ । त्यसैले पहिले विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको निर्धारण गर्नु पर्दछ अनि मात्र गाउँपालिका र नगरपालिकाको संख्या र सिमाना गर्नु पर्दछ । यसो गरेमा कम्तीमा हालको ६ गाविसको थामी स्वायत्त क्षेत्र, ५-६ गाविसको सुनुवार स्वायत्त क्षेत्र, ८ गाविसको चेपाङ स्वायत्त क्षेत्र, ११ गाविसको शेर्पा स्वायत्त क्षेत्र, ६ गाविसको दनुवार स्वायत्त क्षेत्र, २ गाविसको योल्मोपा स्वायत्त क्षेत्र, ४, ५ गाविसको माझी स्वायत्त क्षेत्र बन्न सक्ने छन् । त्यसैगरी जिरेल, थकाली, छन्त्याल, कोच, भोटेलामा स्वायत्त क्षेत्र बन्न सक्छन् । हायू, पहरी, दराई/बोटे, लाप्चा, दुरा, याख्खा, झागड, धिमाल, व्यासी जातिको मुख्य बस्तीलाई एकीकृत गरेर संरक्षित क्षेत्र बन्न सक्ने देखिन्छ । कुसुण्डा, राउटे, राजीको विकासका लागि विशेष क्षेत्र तोक्न सकिन्छ । कुमाल, घर्ती, मुसलमान, दलित समुदायका लागि गैरभौगोलिक स्वायत्तता अर्थात् राष्ट्रिय सांस्कृतिक स्वायत्तताको व्यवस्था गर्न सकिन्छ ।
 
आन्दोलन कमजोर हुँदा हात लागी सकेको अधिकार गुम्छ भन्ने शिक्षा हो यो जनजातिलाई । जनजाति अभियन्ताहरुले पद र सुविधाको खोजीमा लाग्दा अधिकार गुमाए ।
अब के गर्ने त ?
 
सामाजिक द्वन्द्व वा राष्ट्रियतासम्बन्धी समस्यालाई कुनै दमनको माध्यमबाट काबूमा राखेर मुलुकमा शान्ति र विकासको कल्पना गर्न सकिन्न । कसैले गर्छ भने त्यो आगो सल्केको भुसको डङ्गुरमाथि निदाएर आनन्द लिनु सरह हो ।
 
तसर्थ, सरकारले तत्काल निम्न काम गर्नु जरुरी छ :
 
क) यदि विशेष संरचनाको निर्माण नेपाली समाजको आवश्यकता हो भने अधिकारको छुट्टै सूची राख्नेगरी संविधान संशोधन गर्नु पर्दछ । यो विषयमा पहिलो संविधानसभा, राज्य पुनःसंरचना समिति र उच्चस्तरीय आयोगले आफ्नो प्रतिवेदनमा सिफारिस गरेका थिए । भूमिका र अधिकारविहीन विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको कुनै अर्थ हुँदैन । यो नेपाली समाजमा प्रचलित उखानजस्तो ‘बाँदरको पुच्छर लौरो न हतियार’ हुने विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र निर्माणको कुनै औचित्य रहँदैन ।
 
ख) यो स्पष्ट छ कि “स्थानीय तह निर्धारण आयोग”को क्षेत्राधिकार, कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्ड नै संकुचित, गलत नियत र विकेद्रद्रीकरणलाई प्रश्रय दिने खालको छ । नयाँ सरकार संघीयता र स्वायत्त शासनप्रति इमान्दार छ भने यो आयोगको क्षेत्राधिकार, कार्यनिर्देश सर्त र मापदण्डलाई पुनरावलोकन गर्नु जरुरी छ । नेपाल राज्यको सिमानाबाहेक स्थापित मान्यताका आधारमा अरु सबै प्रदेश, जिल्ला, गाउँपालिका, नगरपालिका, वडाका सीमा परिवर्तनीय ठान्नु पर्दछ । स्थानीय तह निर्धारण आयोगलाई समिति र उच्चस्तरीय आयोगका प्रतिवेदनमा प्रतिपादित पहिचान र सामर्थ्यका सिद्धान्त, आधार तथा सीमाङ्कनका मापदण्डअनुसार नयाँ कार्यादेश प्रदान गर्नु जरुरी छ ।
 
ग) यसतर्फ विशेषरुपमा अल्पसंख्यक जनजाति अधिकारकर्मीहरुको ध्यान आकर्षिक हुनेछ । आन्दोलन कमजोर हुँदा हात लागी सकेको अधिकार गुम्छ भन्ने शिक्षा हो यो जनजातिलाई । अन्तरिम संविधानमा भएको वा पहिलो संविधानसभामा सहमति भएका वा प्रस्ताव भएका अधिकारहरु पनि नयाँ संविधानमा प्राप्त नहुनु यसको बलियो उदाहरण हो । जनजाति अभियन्ताहरुले पद र सुविधाको खोजीमा लाग्दा अधिकार गुमाए । पछिल्लो संविधानसभामा “आदिवासी ककस” नहुनु र “आफ्नो मुद्दामा पनि पार्टी नभुल्नु” नै जनजातिको हार थियो । आदिवासी जनजातिमा आन्दोलनमा व्यक्तिगत लाभ प्राप्तिका लागि आन्दोलनलाई भर्‍याङ बनाउने अवसरवादीहरु र आन्दोलन एकीकृत गर्ने कुरामा एनजिओ कन्सलटेन्टहरुको अवरोधलाई हटाउनु नसक्नु नै हारको कारण थियो । आन्दोलनलाई एकीकृत र सशक्त बनाउनु नसक्नु तथा सबैलाई सहमतिमा लिनु नसक्नु नेतृत्वको कमजोरी थियो । समयमा अपजसको आ–आफ्नो अंश बोक्नै पर्छ, बोकम्ला पनि । तर अब चेतना भया, हारबाट निराशा होइन नयाँ किसिमले रणनीतिक योजना बन्नु पर्दछ ।
 
फिचर नक्सा : नेपालको जातिगत मानचित्र / हरिमान अमात्य
 
साभार : हाम्रो समाज : एक अध्ययन / जनकलाल शर्मा, २०३९ साल ।
 
सौजन्य : डम्बर चेम्जोङ
2016-08-27 को लेख पुनः प्रकाशित

 

 क्याटेगोरीः